Suomalaisessa virkamiehessä elää vahva traditio, käskyläisen perinne. Virkamies on tottunut noudattamaan hallinnon periaatteita ja sääntöjä. Hallinnon kehittämisen haasteena onkin ollut kasvattaa toimijuutta. Toimijan roolissa virkamiehellä on yhä enemmän itsenäistä vastuuta omasta toiminnastaan.
Käskyläisyyden perinne luotiin suuriruhtinaskunnan ajalla, Venäjän vallan aikana, jolloin tavallinen keskushallinnon virkamies oli keisarin käskyläinen. Virkamiehen kriteeriksi riitti, ettei virkatehtävissään tehnyt virheitä ja hallitsi hallintototoiminnan koukeroiset muodot ja puhuttelutavat. Ajan todelliset toimijat olivat lähinnä senaattoreiden ja erityistehtäviä suorittavien virkamiesten joukossa. Senaattorit saattoivat henkilökohtaisten suhteidensa ansiosta vaikuttaa suomalaisen yhteiskunnan tilaan. Erityisalojen virkamiehillä, kuten lääkäreillä ja insinööreillä, oli oman alansa ammattilaisena mahdollisuus muokata tehtäviään ja toimintoja.
Hallinnon kehityksessä käskyläisyys on saanut uuden sisällön ammattikuntien kehittyessä. Suomen itsenäisyyden ajan ensimmäisinä vuosikymmeninä virkamiehellä oli toimijuutta nimenomaan ammattinsa edustajana. Hänellä oli yhä enemmän pätevyytensä perusteella oikeuksia tuoda esiin yhteiskunnallisia epäkohtia. Samalla syntyi vahvasti reviireistään kiinni pitävä putkihallinto. Hyvinvointivaltiossa uusia toimijuuden mahdollisuuksia rakensi muun muassa hallinnon laajeneminen, joka vaati päätösvallan hajauttamista. Myös ennakoiva suunnittelu ja usko tietoon yhteiskunnallisten ongelmien ratkaisemisessa muokkasivat virkamiehiä yhä enemmän pätevyyden arvostukseen perustuviksi toimijoiksi. Hyvinvointivaltiossakin uskottiin kuitenkin käskyläisyyteen. Hallinnon pätevyys oli järjestelmissä, ei välttämättä virkamiehissä.
2000-luvun taitteessa ajatus virkamiehestä pätevyyden arvostukseen perustuvana toimijana on yhä enemmän esillä. Käsityksenä on, että hallinnon organisaatiot menestyvät yksittäisten virkamiesten osaamisen ansiosta. Tulos syntyy virkamiehistä itsestään. Myös muun muassa ammattimainen johtaminen sekä toimiminen henkilökohtaista osaamista edellyttävässä EU-yhteistyössä vaativat kykyä toimijuuteen.
Hallintotieteen lisensiaatti Jari Stenvallin väitöskirjatutkimuksessa Käskyläisestä toimijaksi on tarkasteltu keskushallinnon virkamiehistön pätevyyden - koulutuksen, kokemuksen ja työssä vaaditun osaamisen - muutosta alkaen vuodesta 1809 ulottuen 2000-luvun taitteeseen. Tutkimuksen aineistona ovat olleet erityisesti hallinnon kehittämiseen liittynyt keskustelu, ja siinä on käsitelty aiemmin julkaisematonta poliittista ja hallinnollista keskustelua. Tutkimuksessa esitetty tulkinta virkamiehistön pätevyyden arvostusten muutoksista heijastaa laajemmin suomalaisen hallinnon muutosta, sillä virkamiesten pätevyyden varaan on rakentunut koko julkisen hallinnon identiteetti. Tutkimuksessa on tarkasteltu myös tämän päivän hallinnon historiallisesti ainutlaatuisia piirteitä.
Virkamiehistön pätevyyden arvostus synnytti Suomen
Virkamiehistön pätevyyden merkitys yhteiskunnan rakentajana on poikkeuksellisen vahva. Virkamiesten osaaminen ja yhteiskunnan kehitys ovat kytkeytyneet yhteen.
Jo suuriruhtinaskunnan ajalla arvostettiin pätevyyttä, jonka avulla selviytyi autonomisen aseman velvollisuuksista. Virkamiehistön osaamiselta edellytettiin kykyä sopeutua paitsi poliittiseen tilanteeseen Venäjän hallitsijan alaisuudessa niin myös erityisesti 1800-luvun lopulta alkaen teknisesti kehittyvän yhteiskunnan muutokseen. Virkamiesten pätevyyden arvostukset olivat uuden hallinnollisen kokonaisuuden kivijalka. Vaatimus pätevyydestä nosti osaltaan Suomen hallinnolliseksi kokonaisuudeksi ja rakensi yhteiskunnallista identiteettiä: Suomi syntyi pitkälti pätevyyden arvostusten kautta.
Suomalaiseen hallintokulttuuriin on liittynyt myös ajatus siitä, että virkamiehistön pätevyydellä on ratkaistavissa yhteiskunnallisia ongelmia sekä edistettävissä yhteiskunnan kehitystä. Tämä käsitys on kyseenalaistunut vasta vuosituhannen taitteen keskusteluissa. Enää ei lähtökohtana ole, että virkamiehillä ja hallinnolla olisi kaikkien asioiden pätevyyttä. Virkamiehillä tulee kuitenkin olla kykyä tehdä toimintaa koskevia valintoja ja ymmärtää niiden seurauksia. Lisäksi virkamiehiltä vaaditaan jatkuvaa osaamisen muutoskykyä.
Poliittisen päätöksenteon ongelmana on ollut vahvaa pätevyyttä edustava hallintokoneisto
Poliittisen päätöksenteon ongelmana on ollut vahva virkakoneisto, jossa virkamiesten toiminta perustuu pätevyyden arvostukseen. Tämän ongelman tausta on historiallinen. Suomi oli Venäjän vallan aikaan pitkään virkamiesten hallitsema yhteiskunta, jossa muodostui virkamiehistön pätevyyteen perustuva hallitsemistapa. Maan poliittiset toimielimet rakentuivat vahvan pätevyyttä edustavan virkakoneiston päälle. Poliittisen vallan lunastaminen on osoittautunut vaikeaksi.
Suomessa jatkuvana hallinnon kehittämiskeskustelun teemana onkin ollut se, miten poliittinen valta kykenee johtamaan pätevyyttä edustavaa virkamieskuntaa. Ongelma on johtanut pohtimaan muun muassa poliittisia virkanimityksiä. Eri aikoina puolueilla on ollut puoluearkisto-aineiston perusteella muun muassa virkamieslistoja, jotta oman ajattelutapaa edustavia henkilöitä voitaisiin nimittää hallintoon.
Poliittinen päätöksenteko on eri aikoina pyrkinyt myös keskustelun ja päätöksenteon kautta ottamaan valta-aseman virkamiehistöltä. Esimerkiksi itsenäisyyden ajan alussa eduskunta edusti vahvaa virkamieshallinnon vastavoimaa. Toisaalta poliittiset ristiriidat ja asioiden monimutkaistuminen ovat johtaneet siihen, että virkamiehistöä ohjaava ja sen identiteettiä muokkaava keskustelu on siirtynyt poliittisesta päätöksenteosta yhä enemmän hallintoon. Ratkaisu on ollut pitkälti se, että poliittisella tasolla päätetään hallinnon kehityksen strategisista linjauksista ja poliittisesti tärkeiksi koetuista yksityiskohdista.
Hallinnon ja poliittisen päätöksenteon välistä valtasuhdetta ovat ohjanneet paljolti muodot. Tämän ohella ei ole kuitenkaan kiinnitetty huomiota siihen, että myös henkilökohtainen luottamus on tärkeää. Hallinnossa virkamiehellä, jonka henkilökohtaiseen pätevyyteen on luotettu, on ollut valtaa poliittiseen päätöksentekoon nähden.
Suomessa on ainutlaatuinen hallintokulttuuri
Suomen hallintokulttuurissa on paljon ainutlaatuisia piirteitä. Suomalainen hallinto on eronnut muun muassa kansainvälisen hallinnon keskustelun hallintoteoreettisista malleista. Suomalaista hallintoa ei pätevyyden näkökulmasta voi samaistaa byrokratiaan tai tehokkuuden ideologiaan perustuvaan uuden julkisen johtamisen malliin, jonka mukaisesti julkista hallintoa on kehitetty länsimaissa vuosituhanteen taitteessa.
Suomalaisen hallinnon ainutlaatuisia piirteitä ovat olleet muun muassa hallinnon reviiriristiriidat, ammattikuntainen osaaminen ja juristien aseman vahvuus. Myös monet hallinnon kehittämiskysymykset näyttävät ratkaisemattomilta. Poliittisten virkanimitysten ja pätevyyden ristiriita on yksi ratkaisematon ongelma. Johtamisen pätevyyden kehittämisestäkin on keskusteltu yli viisikymmentä vuotta.
